Есть основания полагать, что в России система лицензирования различных видов строительной деятельности, именуемая энергичными реформаторами в Правительстве РФ и Госдуме не иначе как «административный барьер» и «директивный ресурс», действительно может утонуть в реке забвения. «Право на жизнь» для лицензионной системы в виде поправки в действующий федеральный закон о лицензировании действительно только до 1 января 2007 г. Не приходится сомневаться, что после этой поворотной даты рассыплется, утратит былое фундаментальное значение и система госстандартов и нормативов в строительстве, отойдет скромно в сторону госэкспертиза.
Что же придет им на смену? Прийти должна группа технических регламентов. Должна, но не придет. Для разработчиков этих регламентов новая нормативная субстанция оказалась неподатливой, трудновоспринимаемой. Нет опоры на позитивный опыт. Нет четкого представления о мере профессиональной и юридической ответственности участников строительного цикла перед таким документом, как регламент. Так надо ли наращивать обороты реформ, выбрасывая за борт надежные, оправдавшие себя инструменты управления строительством, получая при этом лишь гарантированную возможность въехать в совершенно дикий строительных рынок?
За сохранение системы лицензирования решительно высказался мэр Москвы Юрий Лужков в острой полемической статье, опубликованной в начале нынешнего года в «Российской газете». Год завершается. Угроза «одичания» строительного рынка нарастает. Газета «Строительный экспресс» предоставляет слово генеральному директору Федерального лицензионного центра при Росстрое Александру Васильевичу Толкачеву.
– Прежде всего необходимо сказать о том, что сама по себе такая юридическая категория в экономике строительства, как лицензирование, никогда не была категорией формально-бюрократической или даже фискальной.
В России государственное лицензирование строительной деятельности впервые законодательно оформлено было еще в 1991 г. Российская экономика разворачивалась тогда, выражаясь языком моряков, «на новый курсовой угол по правому борту». Все менялось непредсказуемо и быстро. В проектировании лидирующими субъектами стали неведомые объединения и частные конторы, пришедшие на смену авторитетным профессиональным государственным институтам. В подрядной деятельности вышли к заказчикам «с любыми услугами» сотни возникших строительных фирм, не имевших никакой аттестации, кроме собственной громкой рекламы. Если строительство – это только бизнес, то надо «уметь зарабатывать» деньги. Как же иначе? Время было смутное, ненадежное, со скандальными происшествиями, связанными со снижением качества строительства и его безопасности.
По телевидению и в газетах нам все чаще рассказывают жуткие истории, связанные с обрушением строительных конструкций в тоннелях, аквапарках, торговых центрах, жилых домах. Хочется припомнить сегодня небольшой, но очень трогательный в моральном плане аварийный эпизод, связанный с хозяйственной инициативой садоводческого товарищества актеров Большого и Малого театров, решившего соорудить на отведенном участке коттеджи. Доверчивые актеры за сходную цену поручили выполнить проектно-изыскательские работы на участке специалисту из частной «фирмочки», умевшему «научно» рассуждать о грунтах и основаниях, разминая в пальцах щепотку земли из-под лопаты. Все коттеджи, построенные потом на рекомендованных фундаментах, просели, получили трещины в стенах, а некоторые развалились совсем.
Поэтому законодательная база по лицензированию от 1991 г. преследовала не какие-то фискальные цели, связанные с бюджетными интересами, но самую общую и самую важную цель – защиту прав потребителей строительной продукции.
Защита прав потребителей в названном аспекте понимается как безопасность функционирования среды обитания человека: его жилища, социальной и производственной сферы, инженерной инфраструктуры. Безопасность – главный критерий определения лицензируемого вида деятельности и в отечественном, и в зарубежном законодательстве. Деятельность без лицензии в соответствии со статьей 171 УК РФ рассматривается как незаконное предпринимательство.
Беру на себя смелость заявить сегодня от имени потребителей строительной продукции и услуг, что такая вот строгость по отношению к исполнителям проектно-строительных заказов на всех стадиях инвестиционного цикла – это абсолютно правильно, это вселяет в каждого из нас ощущение своей гражданской защищенности. Лицензирование, по нашему мнению, нельзя классифицировать сегодня как некий хозяйственный рудимент. Потребность в этом инструменте управления будет последовательно возрастать.
Недавно на заседании Правительства РФ с тревожной озабоченностью обсуждалась проблема роста аварийности на гражданском авиатранспорте. Почему так получается? Дело в том, что колоссальный сектор взаимоотношений между авиапромышленностью и частными авиакомпаниями выключен из сферы внимания государства. Что происходит в этом секторе, остается тайной, покрытой мраком? Принято решение закрыть вовсе ряд авиапредприятий. Остальным придется подтягиваться к тем требованиям, которые необходимы для получения лицензии.
Но ведь это авиатранспорт, а сфера строительства во сто крат объемнее и проблематичнее. Хочется поддержать мнение мэра Москвы Юрия Лужкова в том, что государству также необходимо осознать «гибельность правовой неопределенности в секторе строительства, в регулировании, в контроле и надзоре во всех цепочках строительной отрасли».
Устойчива ли наша российская система лицензионного контроля строительства по отношению к внешним негативным воздействиям? Скажу твердо: действующая система устойчива, обладает необходимой жесткостью требований и результативна. Неустойчивость наблюдалась в то недолгое смутное время «парада суверенитетов», когда полномочия по лицензированию были переданы в регионы и превратились в источник дохода для местных бюджетов и даже для отдельных чиновников.
Нынешний Росстрой (Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству) осуществляет централизованный контроль в соответствии с ФЗ № 128 от 8 августа 2001 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности». Налажена проверка сведений о лицензиате и соблюдении им необходимых требований по проектированию, строительству и инженерным изысканиям. Обозначены требования к профессиональному уровню соискателей лицензий и лицензиатов, стажу работы по специальности, к соблюдению ими норм законодательства и положений Градостроительного кодекса РФ.
Необходимо еще раз напомнить: система лицензирования обязывает инженерно-технический персонал в строительстве постоянно повышать свою квалификацию. И сегодня Росстрой осуществляет сотрудничество со 120 вузами страны по этому направлению. Ни один из будущих технических регламентов в строительстве, призванных заменить действующие СНиПы, не будет содержать по природе своей требований по повышению квалификации. Так надо ли отказываться от такого инструмента государственного регулирования, как лицензирование?
В соответствии с нормами ФЗ № 80, принятого в июле 2005 г., налажена проверка самой возможности выполнения лицензионных требований соискателем лицензии и лицензиатом, и это становится серьезным барьером для непрофессиональных предпринимателей, намеревающихся выйти на российский строительный рынок. К сентябрю нынешнего года уже проведено свыше 37,5 тыс. проверок соблюдения лицензиатами лицензионных требований и условий. Меры воздействия применены к 13,2 тыс. лицензиатам, действие лицензий приостановлено для более 2,5 тыс. организаций. Росстрой не выступает при этом как некий карательный орган. Если держатель лицензии не согласен с нашими претензиями, конфликт можно разрешить в судебном порядке.
Колоссальная заслуга нынешнего Росстроя – создание уникальной базы реестра лицензий с полной информацией о всех лицензированных участниках российского рынка проектно-изыскательских и строительных услуг, а также принятых мерах воздействия за допущенные нарушения лицензионных требований. Возникла весьма благоприятная ситуация, когда сама система лицензирования позволяет контролировать появление на строительном рынке организаций и индивидуальных предпринимателей на этапе возникновения у них намерения заниматься инженерными изысканиями, проектированием и строительством. Электронная версия реестра лицензий открыта для свободного доступа физических и юридических лиц в сети Интернет. Утрата такой базы в связи с отменой лицензирования будет шагом навстречу хаосу.
Профессионалы-эксплуатационники знают, что брак в строительстве может проявиться через месяцы и даже годы после завершения объекта. И неизвестно, будет ли к тому времени существовать на указанном месте строительная фирма, возводившая этот объект. Но с помощью нашей базы реестра лицензий мы имеем все возможности найти авторов брака.
Обращусь к последним аргументам. Может быть, все наши тревоги снимает введенный в действие обновленный Градостроительный кодекс РФ? Это, к сожалению, не совсем так. Для инженерных изысканий (грунты оснований, фундаменты) в Градостроительном кодексе вообще не предусмотрены какие бы то ни было методы госконтроля. Кроме того, сам кодекс является сегодня законом отложенного действия, поскольку все методы планирования, проектирования, экспертизы и контроля ориентированы в нем на технические регламенты. А где они? Их появление в реальности предполагается в 2008 г. и позже. Передача функций государственного регулирования в строительстве саморегулируемым организациям в ближайшем времени также не состоится, поскольку отсутствуют законодательные основы взаимоотношений государства и бизнеса в целом и в строительной отрасли в частности. Создание нормативной базы по саморегулированию в строительстве и организационно-технические процедуры формирования таких организаций – дело весьма и весьма нескорое.
Итак, кто же сегодня поддерживает Росстрой в его намерениях сохранить и далее эффективную и работоспособную систему лицензирования строительной отрасли? Это прежде всего российская общественность в широком значении слова, союзы крупных строительных фирм, работающих устойчиво и дорожащих своей репутацией, территориальные администрации, сумевшие наладить в своих регионах ритм строительных потоков.
Следует также отметить, что, выступая на расширенной коллегии Генпрокуратуры РФ в феврале 2006 г., Президент Российской Федерации В. В. Путин обратил внимание на необходимость наведения порядка в сфере долевого жилищного строительства, на соблюдение требований градостроительного и земельного законодательства. Здесь как раз и необходимо существенное усиление госконтроля и надзора в строительной отрасли, в том числе лицензионного контроля в качестве механизма государственного регулирования по всем звеньям строительной отрасли.
Материал подготовил Олег Деменин
журнал «Строительный экспресс» № 1 октябрь 2006 г.
